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从旅游管理到旅游治理

发布日期:2017-12-03    编辑:    点击:[]

 

——中国旅游管理体制改革与政府角色扮演逻辑

2017年10月27日10:40 来源:《技术经济与管理研究》 作者:刘梦华 易顺

摘要:中国旅游业近40年的大发展,见证了旅游体制改革深化。近期各地“旅游局”更改为“旅游委”的进程,也引发旅游学界有关政府角色的热议。文章以“治理”为框架,从政治、政体、政策三个维度来分析旅游治理,并从经济建设型、守夜人型、企业管理型、社团组织型、多元政体型、社会崇拜型六个范式分析旅游管理体制,从而为旅游政策的制定及政府在旅游经济发展中的角色选择提供更坚实的理论基础。从历史上的重大旅游政策、政府角色变迁和中国旅游治理范式演变,发现中国的旅游管理体制从旅游行政管理演化到旅游大众治理,同时又有回归到以政府为主导的旅游管理的迹象,各地政府开始积极规划新机构并加强旅游市场协调能力。文章旨在呼吁各旅游部门在转型期重新思考政府角色、进行旅游管理体制创新。

关键词:旅游管理/体制改革/创新驱动/会展旅游/旅游治理

作者简介:刘梦华(1982-),女,湖南益阳人,广东外语外贸大学南国商学院博士研究生,研究方向:目的地营销与管理、旅游虚拟社区,广东广州 510545;易顺(1984-),男,湖南衡阳人,肇庆学院博士,主要从事制度经济学、旅游经济学研究,广东 肇庆 526061=

基金项目:广东省交通厅科技项目(科技:2015-02-064);广东高校重大平台青年创新项目(社科类,2015-204)。

 

  一、中国旅游管理体制背景

  中国旅游业是在我国由计划经济向市场经济过渡的背景下兴起并发展起来的。市场经济全面开放之后,中国旅游业已经实现从兴起到腾飞的历史性转变,从建国初期“事业型”旅游逐渐升级为现今“产业型”服务业。作为我国发展速度最快和具有明显国际竞争优势的现代服务业之一,旅游产业未来必将成为我国国民经济发展中的支柱产业,并将在国际旅游大舞台上大放异彩。

  自20世纪90年代以来,在政府的大力支持下,旅游产业规模不断发展壮大,大力提升了城市旅游综合接待能力;同时,经济的飞速发展促使人们旅游消费需求日益旺盛,旅游逐渐成为中国居民文化消费的主要部分。而且随着旅游产业在国民经济和社会发展中的作用日益明显,我国旅游行政管理机构的地位也不断得以提升。

  纵观我国政府旅游管理体制演变历程,实现了由建国初期的“政企合一”到改革开放初期形成的“外事接待”再到旅游业发展初期以“政府主导”的时代性转变。在旅游产业由发育期逐渐向成熟期转变的过程中,旅游业内各相关部门开始协同合作,以“资源主导型”体制向有序的、开放的“市场主导”机制发展,目的在于使旅游产业由“部门产业”向真正意义上的“大产业”的转变。自2000年以来,中国政府始终坚持“大力发展入境旅游,积极发展国内旅游,适度发展出境旅游”的战略方针,从而使我国旅游业取得了举世瞩目的成绩,旅游大国的地位在国际上得到进一步巩固。

  到2001年,我国旅游外汇收入位居世界前五,旅游业已经成为增加国家外汇收入、刺激居民消费、加快经济发展速度的新增长点,更成为社会各界关注的焦点。2011-2015年,中国出境人次增长近10倍,2014年跨入了“亿时代”,2015年达1.279亿人次。2015年世界旅游业带动的产业综合增加值中,有1/6是中国贡献的;全球旅游业创造的就业机会中,有超过1/4来自中国旅游业。至2016年底,中国旅游总人数达44.4亿人次,旅游业的总收入为46900亿元,占第三产业的12.2%。2016年旅游投资超过1.2万亿元,充分考虑旅游业的拉动效应,其对GDP的综合贡献已超过教育、银行、汽车产业,达到10.8%之多。在世界旅游市场上,中国人成为各国争夺的入境游客,旅游外汇居世界第三。由此可见,我国旅游产业的发展对中国及世界的经济和社会发展发挥着重要的作用。

  回顾中国旅游管理体制改革的进程,2009年海南省率先实行“局”改“委”,但进展较慢。直到2014年,只有北京、云南、广西几个省区成立了旅游委。2015年,国家旅游局新领导多管齐下加快推进各地“局”改“委”。国务院颁布《“十三五”旅游业发展规划》,国家旅游局李金早局长推出1+3内容,鼓励各地成立由地方政府牵头的旅游业发展领导协调机构,推动旅游综合管理体制改革,增强旅游部门综合协调和行业统筹能力;加强旅游执法队伍和市场监管、司法仲裁等机构建设。到2016年底,随着吉林省旅游发展委员会成立的消息公布,全国共有20个省、直辖市、自治区把旅游局改名为“旅游发展委员会”。“局”改“委”的行政机构调整引发旅游业界热议,尽管该种机构调整方案遭到一些知名学者反对,但仍然有部分省份的旅游发展委员会正在酝酿中。

  然而,旅游行政机构在旅游业的角色扮演有什么逻辑可寻?旅游“局”改“委”是旅游管理体制退步吗?我国愈发成熟的旅游业有先进的管理体制范式为框架吗?对于上述问题的思考和解答将成为本研究的主要工作。文章将从以下几方面具体展开:第二部分阐明旅游体制从管理到治理优化的理论基础,并结合我国旅游体制的演变进程加以阐释并评价;第三部分概述政府在旅游业发展过程中的定位问题;第四部分则旨在探究产业转型期体制创新与政府角色调整的建议,并对研究进行总结与展望。

二、旅游体制的演变

1.旅游体制的优化:从管理到治理

  “旅游体制”从“体制”衍生而来,指影响旅游的相关制度和社会规范,是旅游管理与旅游治理外化的政治术语、行政术语。政治和行政都难免陷入意识形态的范畴。无论是权威国家还是民主国家,其行政管理制度都会烙上意识形态的印记。管理采用自上而下的等级科层制,一般是指国家形态的管理。而治理则有所不同,它是一个框架,更是一个公共系统。

  在行政管理体制下,旅游管理的唯一主体就是政府;而在公共治理体制下,“政府、市场和社会将形成三元互动,并共同构建一个管理平台”。在公共治理理念的引导下,旅游领域的“政府治理”和“社会治理”的基础就是公民的普遍参与和治理主体的多元化,旅游治理强调将非盈利部门引入公共管理中。

(1)治理的含义及分析维度

  治理(Governance)本意为操纵、引导和控制,人们常常将其与管理混淆。学界认为,治理与管理有重大区别,治理是指特定范围内的治理,主体往往是多元的,这些主体包括权力部门、公共部门以及社会组织,它们相互联系、相互制约。治理是公共事务相关主体对于国家和社会事务的平等参与、协商互动(马庆钰,2014;Hufty& Marc,2011)。

  通过梳理已有文献发现,各国学者对治理特征的理解逐渐达成共识,主要体现为以下四个方面:一是治理主体包括政府、社会团体、企业乃至个人等多元化主体。二是治理主体之间责任界限十分模糊,各个主体需要相互依赖与合作,可谓“一荣俱荣,一损俱损”,参与治理活动的任何单一主体都不可能独自拥有足够的能力和资源来解决所有问题。三是通过在多元化治理主体之间建立稳定的权力依赖与合作伙伴关系,从而构建“自主-共治”网络体系,在运行机制与治理模式上形成一种动态的“自主-共治”合作网络联合体。四是学界在“元治理”概念上也取得了一些共识。

  元治理(Metagovernance)被广泛定义为“治理中的治理”(Kooiman,2003)。它代表了道德原则建立、规范塑造,它引导整个治理过程。值得注意的是,西方式管理理论,没有明确描述“元治理”如何发生,也没设置特定的负责人;倾向东方思想(Sorensen,2006;Onyango,2010)的一些学者更相信元治理是政府的角色,政府可能引导参与者朝一个特定的方向发展,政府可以选定任何参与者去影响治理过程。

Kooiman,Sorensen,Onyango与Langeet al.等认为,通过政治、政体与政策三个维度来分析“治理”理论是十分合理的。

  首先,政治表示一种特定治理范式下的所有参与者及其互动过程,“政治内涵包括重要决策者、管理联盟、对公共决策、决策流程具有较大影响力的公众人物,三者共同决定发展方向、互动方式。

  其次,“政体”指确定政治与实施行政决策的机构,包含组织架构、制度化的游戏规则。制度化的“游戏规则”包括制度和社会规范。组织架构规定了参与者的互动方式,这些互动方式包括正式与非正式两种,前者是自上而下的控制,后者是自下而上的探索。

  最后,“政策”是治理范式的目标,也称作“治国方略”,包括政策形成过程、实施手段、政策目标及政策方针(DiGaetano & Klemanski,1999)。

1 元治理框架图

  如图1所示,治理范式是通过集体行动达成共同目标的形式,政治、政体和政策构成治理范式的三个维度,各自呈现不同的特征。治理范式的三个维度彼此紧密相连,相互影响。一个维度的变化,必然影响到另外两个维度。同时,任一地区的行政决策过程、组织架构和政策方针的变化都对整个国家治理体系产生影响。由于全国各地的城市治理理念不同,从而必将导致新的旅游目的地规划经常与过去的治理范式相冲突。正是由于这种冲突,进而决定整个治理体系的变迁。

  国内研究者王红、迟福林(2012),钟冲、冯周卓(2009)等通过评估“谁是主要参与者(政治维度)”、“政治议程或政策目标是什么(政策维度)”、“组成了什么样的组织机构与规则制度(政体维度)”及“宏观上政府承担了什么角色”等指标,也对旅游管理体系进行了相似的研究,他们还提出政治、旅游行政机构、旅游政策法规是有效地研究旅游管理体制的三个方向。

(2)旅游治理范式

  随着旅游业发展模式的不断转变,在旅游业整体从规划开发进入企业管理时期,“治理”概念被引入到旅游研究之中,并逐渐成为当前旅游研究的一个重要课题。目前鲜有学者能很好地界定“旅游治理”的定义,学界普遍认为,只要进入旅游体系,旅游治理的概念无处不在,包括星级饭店评定、景区质量动态考核、旅游规划。

  就旅游治理范式的分类而言,既有研究主要是从治理的三个维度予以考察。Yim King et al.(2015)认为,治理的三个维度提出了六种现代旅游治理体制,结合国内一些学者的研究成果,旅游治理范式与政府角色描述如表1所示。

  根据表1的直观描述可知,基于治理观的六类基本范式,学者们确定为世界上一般旅游体制的框架,它排除了行政管理里与旅游管理关系不大的“福利范式”(Pierre,1999;Digaetanoand Strom,2003)。

  首先,经济建设型为体制范式的最原始模式,社会崇拜型是政府作用最少的成熟模式,前者相信精英,后者把权利交还给大众。这些范式不一定会逐步发生,某些旅游目的地城市由于特殊性能够直接跳过某种体制范式,同时一个地区可能同时存在几种旅游范式。

  经济建设型(Pro-growthModel)故名思议是以当地经济增长为政策目标,公共和私营部门合作,政府与商界精英呈现合伙关系。政府在其中扮演至关重要的角色,主动扮演经营者、合作者、推动者角色。守夜人型(ClientelistModel)又称保护主义治理模式,政治家和高级政府官员是强大的把关人,或经济学里的守夜人,这些恩庇者(Patron)提供追随者(Client)所需的特殊资源。政府被动地起作用,随发展需要而对资源进行引导性使用。

  企业管理型(ManagementModel)通过把私有企业管理模式引进公共政府治理,从而提高公共服务效率,如政府把服务承包给私营企业、采用绩效评估公共服务。这种治理模式的互动规则是合同与客户,这里的政府是一个管理员,他的主要目的是确定政策目标、管理合同。

  社团模式(CorporatistModel)又称合作主义模式,是一种原始阶段的合作,公共决策主要由代表不同利益的社团、法团执行,政府、雇主、商贸协会、其它利益集团是主要决策者,虽然这种模式承诺了民主参与,主要的行动原则是协商与商议,政府在协商各利益集团关系时,仍然试图保留一定自治。这里,政府主要目标是维持成员间的平等与资源分配时的公正,承担协调者的职责。如果社团间的博弈使得各社团失衡,政府则强硬扮演调控人,避免团体占用过多资源、预防其对当地经济造成破坏性影响。

  多元政体型(PluralistGovernance Model)以激烈竞争为特点,关键角色是政治家、民间利益集团。可能由于争夺资源,及共同决定一地之策的原因,这种模式的政策目标旨在促进民主化的实现,并通过讨价还价的谈判与交互审议促进利益平衡。政府在这里只是一个中介,根据各集团的需要安排不同差事,在各种利益冲突里通过仲裁保持自治。

  社会崇拜型或称民粹主义模式(PopulistModel)是当社会倾向于诉诸草根制定和实施政策议程时就会出现这种治理,其关键角色是社会活动家和政治家,目标在于扩大自治的社会范围。这种自治的交互方式主要为非正式制度(如社会规范与传统)。政府作为重大项目的促进者,促进制度的民主进程、寻求建立相关利益者的共识。值得注意的是,这些制度范式需要保持一定的度,不能过犹不及,如守夜人型政府过度保护本地资源(极有可能发生),就会带来地方保护主义,不利于外来企业投资、不利于本地旅游供给侧改革;社会崇拜过度时(时有发生),好心的民众可能会被煽动去做阻碍地方旅游发展的坏事,香港的占中事件就是一些好心人集中在一起办了件大坏事。

  事实上,旅游治理过程中,各级、各地旅游局并不是唯一的官方治理主体,其它类别的政府组织,如铁路局集团、航空局、商务部、国务院办公室也制定了一些重大的旅游政策法规。在不同时期,旅游治理范式也有不同的组合,政府推动不同模式的良性结合。作为一个隐性概念,旅游治理范式外化为旅游管理制度,它提出了政府和社会对旅游业的规范,这种规范随着历史而演变。

2.中国旅游管理体制演变历程及其评价

  由于中国特定的历史环境变迁,从而使得旅游业发展相关制度禀赋表现出较大的差异性。为促进我国旅游业的快速发展,政府部门对各种制度都进行主动性或被动性调整。从制度特征和经济绩效来看,尽管新旧制度差异可能较大,但其制度变迁的效率提升功能是一致的,并不断得以强化,管理体制变迁的具体路径和内容如下:

(1)改革开放以前的旅游管理体制(1949-1977年旅游外事接待期)

  改革开放以前,我国的旅游业呈现明显的政治特征,其主要职能就是外事接待。1963年以前,由于中国尚未成立专门旅游管理机构,因而只能由中国国际旅行社代替政府实施旅游管理职能。直到1964年,中国才成立旅游行政主管机构——旅行游览事业管理局。1965年,我国旅游业得到党中央、国务院的重视,并提出“政治挂帅,稳步前进,逐步发展”方针口号促进旅游业的发展。总体而言,文革之前中国旅游管理体制的特征政企不分,实行“两块牌子,一套人马”的体制。文化大革命期间,由于原有的政府管理体制被严重破坏,旅游工作一度陷入“瘫痪”状态,外事接待人数不断下降。这一时期,我国旅游管理模式是典型的政企合一,尚没有真正意义上的旅游企业,几乎不存在国内旅游。综合来看,由于这一阶段的管理体制模式为政企不分,从而导致我国旅游业徘徊不前,甚至一度出现倒退的局面。

(2)中国旅游管理体制改革的起步阶段,(1978-1991年旅游业培育期)

  改革开放以后,党中央逐步纠正了“以阶级斗争为纲”的错误路线,并确立了以经济发展为本的经济体制改革模式。为促进旅游的快速发展,旅游管理体制也开始进行改革。1981年,国务院出台《关于加强旅游工作的决定》;1982年,旅游总局与国旅总社开始分家;1984年,国务院出台《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》,其核心要义是旅游管理部门简政放权;1985年,国务院继续出台《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》和《旅行社管理暂行条例》;1986年,国家首次将旅游业列入到国民经济和社会发展计划中;1988年,党的十三大确定“国家调控市场,市场引导企业”的原则,我国旅游管理体制改革得到进一步深化;1991年,国务院又出台《关于加强旅游行业管理若干问题请求的通知》,中国旅游业从此进入了产业化管制的时代。通过上述一系列政令的实施,从而极大地提升国民旅游积极性,我国旅游事业出现了焕然一新的局面,政府和市场都是旅游管理体制的主体。在这一时期,中国旅游管理体制主要目的在于推动经济发展。

(3)中国旅游体制改革的发展阶段(1992-1994年旅游产业形成期)

1992年全国试行《旅游商品定点生产企业审批及管理办法》,国务院于1993年认定“旅行游览事务局”为国务院直属单位,同年铁路部改制,广铁集团成立,市场环境与主管机构两方面的突变都标志着中国旅游业进入全新时期。1994年,国务院出台的《国家旅游局职能配置、内设机构和人员编制方案》对旅游管理体制改革产生了重要影响。在旅游产业的形成过程中,各级政府相继把旅游业作为国民经济发展的重要产业,甚至将旅游产业作为支柱产业、重点产业或先导产业来发展,从而大大促进了国内旅游的发展,并形成国内旅游和出境旅游并进的新局面,而旅游管理体制上呈现了政府-市场双导向特征。

(4)中国旅游管理体制的深化阶段(1995-2010年旅游产业发展期)

1995年,由国家旅游局发起,具有国际性意义的“全国旅游标准化技术委员会”在我国成立;1996年,国家旅游局颁布《旅行社管理条列》;1997年,铁道部开始实施资产经营责任制;1999年对外经济贸易局与旅游局联合行文《中外合资旅行社试点暂行办法》。这一系列政策法规,促进了旅行社业、旅游交通业的规范化发展。1998年,国务院办公厅印发国家旅游局机构改革“三定”方案,这一方案明确了国家旅游局的主要职能,这一时期官方把企业管理机制引进旅游管理体系,一些社团与协会开始进入旅游治理的主体中。

1995-2000年,中国旅游业开发了第一代旅游产品,旅游的内容以观光景区为主,主要采用两三天的短程游等走马观花的模式。初期的旅游产品比较单一,只能提供行、游、娱三个功能。自2001-2005年,中国旅游业以体验游为主要产品,因为游客需求升级,旅游产品多样化,旅游企业开始关注景点与人的互动,打造集吃、住、行、游、购、娱为一体的体验游;2006年以后,深度体验、长期、主题文化等旅游形式得到了快速发展,旅游行程一般都要一周甚至数月的时间。回顾这一时期的旅游产业深化历程,我国旅游管理体制经历了经济建设型、企业管理型、社团型、多元政体型四种范式。然而,以经济建设型为主的体制,政府一直致力于资源配置,效果显著,从而使得旅游业得到了巨大的发展。

(5)中国旅游管理体制改革完善阶段(2011-2015年旅游产业成熟期)

2011年我国人均GDP为5431美元,按照经济学界的共识,当人均GDP达到5000美元时,旅游业进入成熟的度假经济时期。度假客主要利用假日外出度假和休闲,进行令精神放松的康体休闲、保健及社交等为目的的旅游。随着互联网与旅游业的进一步深度融合,2014年我国在线旅游交易额达4237.2亿美元。2015年1月,国家旅游局在西安启动“美丽中国-2015丝绸之路旅游年”仪式;至3月,国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,集中力量重建陆上与海上丝绸之路,突出旅游外交的经济带动作用。度假经济时期,旅游业除了深度发展休闲旅游,还可依照国际惯例兼顾发展会展旅游(UFI标准)。这一时期,中国的旅游体制以政府主导的多元政体治理为首要,渗透了旅游行政管理与宏观调控的思想。

  在旅游发展成熟期,各地政府开始积极探索旅游业的转型升级,其具体做法主要有以下两个方面:第一,从休闲旅游中挖掘更多高层次的度假旅游产品;第二,一些中心城市与商务便利的旅游城市积极开发会展旅游。为促进商务旅游市场的良性发展,展览业协会与研究机构在这一时期积极发布年度发展报告、公布会展名城,各地开始出现协调商务旅行发展的专职部门,如北京旅游局新成立“高端旅游发展处”发展高端商务会展旅游、上海旅游局成立“国际旅游促进处”推广其入境招揽式会议旅游目标、厦门在国内首次设置了与“旅游局”对等的“会展局”,接管原商务局辖管的展览工作。

(6)中国旅游体制的社会服务形成阶段(2016-2020年全域旅游时期)

2016年1月,中国政府多次重申“一带一路”政策思维,旅游局继续以“丝绸之路”为旅游宣传主题,加强与丝绸之路上的外交与旅游合作。目前,中国与印度等国家在合作方面已取得突破性进展。当“美丽中国”遇上“神奇印度”,同是人口大国,又都具有悠久的历史文化,再加上地理距离近,旅游消费价格相对便宜,中印旅游市场前景广阔。因此,中国政府倡议的“一带一路”政策,强化旅游外交中润物细无声的作用,使得中国旅游发展进入旅游大外交政策时期。同时,“大旅游”、“全域旅游”、“旅游服务社会”等概念也服务于旅游机构的自营媒体,这一时期最大的转变就是整体从景区旅游过渡到了全域旅游时期(见旅游十三五规划)。

  中国旅游业的行政管制有望朝着“社会服务型”的旅游治理发展,也不排除循环到旅游管理模式。另外,《旅游法》的颁布与试行呼吁我国民主意识的提升,在旅游业的发展中政府角色将面临再次转变。

三、政府在旅游业发展过程中的角色定位问题

  若要深入研究我国旅游管理体制的变迁过程,必须同时了解政府在旅游发展中扮演的角色,近些年,学界对旅游发展中的政府角色问题在旅游管理领域的重视程度日益提升,但对旅游业发展中政府角色在旅游管理体制的定位缺乏系统的逻辑分析,缺乏多个维度的论证。政府在发展旅游中应取的角色,是目前全球各国共同面临的一大难题。在旅游业发展中的政府角色定位问题,其实质是政府与旅游市场的边界问题。

  鉴于中国正处于经济社会转型升级进程中,分析旅游业发展中政府角色变迁的规律,研究政府在一般竞争性领域中的角色问题,这一选题不仅可以成为旅游政策法规、旅游宏观调控的研究对象之一,也可以成为政府经济学、转轨经济学研究的对象之一。

  针对政府在旅游业发展过程中所扮演的角色,学界在这个问题上取得了广泛的共识,学者们一致认为:根据旅游业发展各个时期的特征,政府在旅游发展初期、中期和成熟期应分别扮演开拓者、规制者和协调者角色。另一方面,当相关利益者都遵循旅游市场机制,政府只需要扮演好服务者的角色。一切按照市场机制而完美运行与市场失灵一样,都属于特殊时期,只在转轨期、大事件影响空白期才偶有出现,因此政府只是被动地在短期内扮演规制者、协调者角色,比如2003年SARS期及金融危机的后置影响期(具体见表4)。

  将我国旅游业发展中的政府角色定位问题置于转轨背景之下的政策进行分析,我国旅游市场经历从无到有、从弱到强,通过关注这一特定历史变迁过程,政府的角色定位需要充分考虑三个方面的影响因素:政策满足旅游业发展的阶段性需求、满足培育市场的需求、满足弥补旅游业市场失灵的需求。

  事实是,我国政府自九五时期开始,就过于频繁地发布各种旅游政策与法规。许多旅游政策背后所暗含的政府作用与旅游发展各时期与世界旅游组织所建议的政府角色并不相同,结果导致了旅游企业与旅游从业者甚至整个社会的不适、忽视,如中国优秀旅游城市标准1999版、2007版都鲜有人知。旅游行业规定发展需要适用市场变化(旅行社条例、星级饭店标准应该适用市场发展,进行定期修改),但是全国旅游政策不应如此频繁变化。旅游行政立法面对的是社会而不是行业(王健,2008)。中国公民自费旅游出国管理办法(1997版、2003版)都具有全社会的法律约束效应。从旅游业发展初期到旅游成熟期(1992-2015),中国共制定出95个旅游法规文件,包括法律、行政法规、部门规章、行业法规,有些发挥出了巨大的作用;然而,还有诸多规范旅游的文件(见旅游局政策法规)还没有发挥应有的效果,在政策的执行过程中需要像有效政策一样得到国务院、商务部、民航局、铁路总公司、烹饪协会各级部门的支持与配合。治理理念下的旅游系统,国家旅游局制定政策时应该尽可能科学化、执行政策时确保人性化(刘庆余,2014)。

  随着会展局、会奖促进中心积极承担商务旅行协调与政策制定的工作,中国旅游管理体制呈现更多元、更复合的特征,以休闲旅游为主的时代已不复存在。以厦门为例,通过彻底改革旅游管理体制,一个领导、两个团队,旅游局统管休闲旅游与商务旅行工作,原旅游局主管休闲旅游,会展局主要拓展会议旅游与原商务局辖管的所有展览工作。

  另外,全域旅游初期继续沿用“一带一路”为旅游外交与国际合作政策宗旨,表示中国将出境旅游放在一个独特的位置:“一带一路”期待旅游促进中国与丝绸之路路线上的双边贸易及商务交流,旅游具有先发优势。当前,经济实力是衡量一个国家综合国力的重要指标,在各国把旅游服务当成主要经济拉力的时候,我们也许可以再次启用历史上的有效政策、但不宜长期采用,旅游行政部门与旅游政策对入境旅游双重忽视,极有可能会让中国失去大力发展旅游经济、让其引领服务业、继续为中国国民经济作出更大贡献的机会。

四、产业转型期体质创新与政府角色调整建议

  文章在描述旅游治理框架与旅游体制演变时,也对不同旅游时期的新政策及政府的重大作用进行了探讨,因为旅游政策、旅游行政机构、旅游法规是三位一体的,论此涉彼。三者是否对全社会与全行业有着良性的规范与引导作用,并且重视旅游政策法规的实施,是研究旅游管理体系的出发点,也是政府作用能否实现的基础。

  政府角色要考虑旅游产业发展的时代背景,政策是政府(旅游行政机构)作用的直接表现。考虑到市场发展的诸多影响要素,政府制定旅游政策的目的不在于拉长市场失灵与市场完美运行的特殊时期,而在于缩短特殊时期。除了外事接待、SARS、“一带一路”等特殊时期以外,中国旅游发展经历了五个阶段,1990-2015时期,基本与国家五年计划吻合,呈现了经济建设、经济保护(守夜人)、企业管理、社团组织、多元政体、社会崇拜等治理范式不同的组合。近25年,中国的旅游管理体制从旅游行政管理演化到旅游大众治理,同时又有回归到以政府为主导的旅游行政管理的迹象,这里政府对产业作用呈现一张一弛的变化。

  旅游管理机构是继续专注治理休闲旅游还是承担原商务部门的会展管理职能,甚至拓展到规划部门的城市规划功能,这是各级旅游行政部门需要思考的重大战略问题。从领跑商务旅游的德国、新加坡、香港、上海、北京、杭州、厦门等地经验来看,发达地区设置展览协会、会奖旅游组织、会展旅游局等专职旅游行政部门是未来的趋势。而规划部门与展览旅游局的紧密合作,也是做好全域旅游的内在动力。

  旅游政策应服务于社会与行业,最关键在于其服务社会的力度。对于影响到社会大众的旅游政策与法规,行政部门应该充分考虑公众在旅游治理中的作用。从2016年旅游局征求《旅行社新条例》的意见稿看,政府继续推动旅游公众治理,另外中国民用航空局也就“飞机上使用手机等‘空闹惩罚’新规”征集邮箱反馈意见。然而,这种公众参与方式尚不够人性化,平台不完善,应设计调查网页进行有效参与(如设置“同意-无意见-反对”),或者在邮箱参与的基础上把参与时间从当前的30天延长到90天以上,最后可以把两种方式收集的结果进行综合考量。

  旅游政策也得服务于国策发展,“一带一路”旅游外交政策可引导中国商务旅行稳定发展,符合会展旅游业前期阶段“政府主导”的特征;但是,旅游外交政策与休闲旅游业整体发展趋势冲突,各地、各级需要考虑“一带一路”政策在旅游业层面的推广。

  我国的休闲旅游业进入全民旅游的大旅游时代,因而引导公众参与旅游决策势在必行。旅游业作为第三产业的支柱产业,在整个国民经济中都发挥着重要的作用,同时对其他国家的服务贸易额起到了很大的贡献。促进旅游业的可持续发展是整个国民经济发展的需要,结合我国经济的发展现状以及中国旅游业的历史教训,改变大旅游业的政策宗旨是大势所趋。因此,建立起适合我国公众的人性化参与平台,既关系到旅游政策是否起到社会规范作用,同时又对国民经济的发展起着重要的促进作用。

  我国商务旅行的发展有着特殊的情况,主要以会展旅游产品为主,因为起步晚、发展快,诸多政府部门的非理性介入及不作为给我国以城市为中心的会展旅游的发展带来了不利的影响。强化对会展旅游的认识、加大旅游行政机构的改革,规范政府在旅游业新时期的行为,借鉴自己休闲旅游发展的历史经验教训,制定符合发展需要的行业政策与标准,用这些举措来规范我国会展旅游业发展及城市功能布局,只有这样才能让我国的会展旅游业发展更加全面化,也唯有此才能进一步发挥旅游业在我国国民经济中的作用,提高旅游业在国际贸易服务中的贡献。

  文章遵循旅游管理体制研究的框架,以“治理”为框架,从政治、政体、政策三个维度进行规范分析,首次研究旅游管理体制范式,为旅游管理体制研究提供一种新的角度与规范的研究方法。

  纵观历史上政府出台的重大旅游政策、政府角色的变迁和中国旅游治理范式演变,发现中国的旅游管理体制从旅游行政管理演化到旅游大众治理,同时又有回归到以政府主导的旅游管理的迹象。各地政府正积极把“局”改“委”,加强旅游市场调控作用、突出政府管制与调控角色。

  文章指出,旅游局“局”改“委”的进程基本符合中国旅游市场的供给侧改革要求,且符合旅游成熟期政府加大监管与调控角色的历史规律。旅游与会展发展成熟的目的地,尤其是符合“全域旅游示范中心”要求的地方有必要加大旅游主管部门的协调能力,成立“旅游发展委员会”,改变“小马拉大车”、“众马拉车”困境。然而,对于有关机构改革的热议,文章虽然给予了一定的支持理由,但缺乏旅游机构改革的定量数据与深度案例分析支持论断,未来研究可以朝着这个方向进行深入探索。

 

  (原文刊于《技术经济与管理研究》(太原)2017年第5期)

原文参考文献:

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